人民教育：“十五五”期间教育改革发展重点任务的思考建议

党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》），站在党和国家事业发展全局的高度，对未来五年发展作出顶层设计和战略擘画。《建议》将教育纳入国家战略体系的多项核心内容之中，比如在科技发展部分提出“一体推进教育科技人才发展”，在文化繁荣部分提出“弘扬和践行社会主义核心价值观”，在民生保障部分提出“办好人民满意的教育”。虽然从“形”上看，重点任务不少，但从“神”上看，就是围绕教育的“三大属性”展开。教育的政治属性、人民属性与战略属性既各有侧重，又相互支撑，构成新时代教育强国建设的理论主干与行动指南。[1]“十五五”时期教育要更好地支撑“三大属性”，必须在改革创新上投入更大的气力，特别是在教育资源配置、构建教育科技人才一体统筹推进机制、引育世界优秀人才等三个问题上开辟新格局，为教育强国建成奠定坚实基础。

《建议》着眼统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，对办好人民满意的教育、推动人的全面发展等方面，对如何制定“十五五”教育事业发展规划作出了战略擘画和明确要求。《建议》中提到的有关教育改革任务就是“十五五”时期我国教育改革的重点任务。但很多人依然困惑，既然有了《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》），也有了《加快建设教育强国三年行动计划（2025—2027年）》（简称《三年行动计划》），那为何还要研制教育事业发展五年规划呢？我们需要在一个更长的历史时段、更宽广的视野框架中来理解“十五五”教育规划的定位。

第一，要从教育强国建设的总体规划中理解“十五五”时期教育重点任务，处理好“十年战略”与“五年规划”的关系。《建议》明确指出，“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是夯实基础、全面发力的关键时期。这一判断在教育领域亦成立。“到2035年建成教育强国”是一项跨越十年的国家中长期战略规划，“十五五”时期正处于这一进程的前中段，是为建成教育强国夯实基础、全面发力的关键时期。建成教育强国并非一蹴而就，而是阶梯式递进、不断发展的过程。因此，“十五五”时期的教育改革任务，不仅要考虑“未来五年要做成什么”，更要考虑“为十年后做成了什么”。只有具备战略定力，才不会为了短期目标进行零敲碎打、修修补补，真正实现目标导向与问题导向的统一。也只有这样，才能真正理解《建议》提出教育改革任务的深意。

第二，要从经济社会各方面协调改革来理解教育改革重点任务，处理好局部与整体的关系。五年规划不是单一部门的行动方案，而是国家层面经济、科技、产业、文化、社会事业等多领域统筹推进的改革。可以看到，《建议》中教育相关规划不仅出现在民生保障板块，更深度融入科技发展、文化繁荣等各个领域。未来五年，教育规划要与这些领域的“十五五”规划相互照应、协同推进，将教育强国建设深度融入创新驱动发展、人口发展、区域协调发展等重要领域，使教育改革嵌入国家发展的大局之中。

第三，要以《三年行动计划》已有成果为基础，协同推进“已经想明白的事”和“还需要持续谋划的事”。如果对比分析《建议》提出的教育改革任务与《三年行动计划》确定的改革任务，我们可以发现绝大部分内容都是高度一致的，而且后者基本包含在前者当中。《三年行动计划》谋划好的改革任务，是“十五五”时期教育改革的重要组成部分，同时作为《纲要》的首个落地周期，改革任务也是将顶层设计转化为具体实践的“最初一公里”，承担着开篇布局的重任。[2][3][4]应深入实施三年行动计划，将已经破题、开局良好的各项改革推向纵深，进一步转化为可推广、可复制、可持续的改革体系。

《建议》对“十五五”时期的教育改革作出系统部署，在不同板块广泛提出了多项具有战略意义的重点任务。可以看到，教育改革相关任务分散出现在“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”“激发全民族文化创新创造活力，繁荣发展社会主义文化”“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”多个部分，呈现出领域广、系统性强、结构复杂等特征。这些任务彼此之间在目标导向和逻辑结构上形成有机关联，集中反映出教育的三大属性：政治属性、人民属性与战略属性。

（一）以政治属性为根本指引：把牢教育方向，筑牢育人之本

教育的“政治属性”，是教育强国的首要属性。《建议》提出的“十五五”时期教育改革重点任务的重要部分是围绕落实教育的政治属性落笔的。这部分内容很多放在文化板块，与“弘扬和践行社会主义核心价值观”“大力繁荣文化事业”“健全国家安全体系”等密切相关。综合《建议》相关部署，可以看到教育的政治属性主要体现在三个方面。

第一，深化党的创新理论学习和宣传教育。《建议》指出要“深化党的创新理论学习和宣传教育，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂”。未来五年，要全面实施新时代立德树人工程，全面构建固本铸魂的思想政治教育体系。推动习近平新时代中国特色社会主义思想进教材、进课堂、进头脑，将党的创新理论最新成果转化为全国大中小学课堂教学的“源头活水”，推进一体化思政教育体系建设，形成“大思政课”育人新格局。

第二，进一步加强和改进思想政治工作。《建议》明确提出要“加强和改进思想政治工作，推进校园文化建设，用好红色资源，加强青少年理想信念教育”。如何让社会主义核心价值观教育“入脑入心”，不仅需要上好思政课，还需要推动育人范式创新。要促进思政课程与课程思政有机结合，注重课堂内外贯通、校内校外联动、线上线下融合，从而实现全员育人、全过程育人、全方位育人。要善于将社会主义先进文化、革命文化和中华优秀传统文化融入思想政治教育，推动“道理讲深讲透讲活”。

第三，自主知识体系建设。《建议》指出要“创新实施马克思主义理论研究和建设工程，加快构建中国哲学社会科学自主知识体系”。这体现了国家对哲学社会科学自主知识体系建设的战略期待。当前，全球知识生产与话语权竞争愈发激烈，必须坚定政治方向，形成能够支撑中国式现代化的理论创新与学术自信。“十五五”时期，要系统推进中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系和话语体系建设。这一任务的主力军在高校，高校是哲学社会科学科研与人才培养的主阵地。

（二）以人民属性为价值追求：回应民众关切，推动教育优质均衡发展

教育的“人民属性”，是教育强国的价值追求。在习近平总书记关于教育的重要论述中，坚持以人民为中心发展教育是我们党执政为民在教育中的具体体现和生动实践。《建议》提出的教育改革任务大部分都放在“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”的民生板块进行系统性布局，而且以“办好人民满意的教育”为统领，覆盖基础教育、高等教育、职业教育、民办教育、特殊教育、教育资源配置、教师队伍建设、数字教育与终身学习体系等方面。

第一，夯实基础教育质量底座，回应人民对优质教育的期待。《建议》指出：“推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源，办好特殊教育、专门教育。”基础教育是人民群众最广泛接触、最关切的教育层级。“十五五”时期基础教育改革的重点，要从保障普及转向提升质量、从数量均衡转向结构均衡。在义务教育阶段，推动优质均衡发展和城乡一体化，加强义务教育学校标准化建设，通过县管校聘、集团化办学、教育发展共同体等机制，推进农村、边远地区教育质量提升。在学前教育阶段，促进普及普惠，扩大公办园覆盖率，提升普惠性民办幼儿园质量。在高中阶段，通过新建、扩容、联盟办学等方式扩大普通高中教育资源，推动区域布局优化，推动多样化课程体系建设。值得关注的是，《建议》中的“上好学”不仅是一般意义上的普惠，还体现为对个体差异的包容与多样性教育需求的回应。要健全特殊教育与专门教育体系，强化残障学生教育保障机制，完善随班就读和融合教育政策，推动特殊教育学校标准化建设，使教育公平延伸至所有群体。

第二，推动高等教育提质扩容，满足人民多元发展愿景。《建议》指出：“推动高等教育提质扩容，扩大优质本科教育招生规模。”这体现了“十五五”时期高等教育改革的三个重要发力点：一是结构性扩容，不同于数量上的高校扩招，而是开展有针对性的结构性调整。加大高水平研究型大学建设力度，聚焦国家急需领域优化学科设置和专业布局，深化新工科、新医科、新农科、新文科建设，提升人才自主培养质量。二是高质量供给，扩大优质本科教育招生规模，通过增加优质师资、硬件等教育资源供给，缩小区域、校际办学质量差异，推动教育公平与质量并进。三是区域协调发展，支持中西部和民族地区建设高水平大学和应用型高校，完善教育资源配置与区域经济发展的联动机制。这些举措不仅能够满足人民群众对高质量高等教育资源的多层次需求，也是提高国家创新能力的重要支撑。

第三，办好职业教育，拓宽多样化成长成才通道。《建议》对职业教育提出部署，要求“提升职业学校办学能力，建设特色鲜明高职院校”。一是落实职业教育“类型教育”定位，破除社会对职业教育的偏见，确保职业教育与普通教育具有同等重要的地位和发展机会。二是构建起职普融通、产教融合、校企合作的现代职业教育体系，深入推进“新双高”改革，形成一批培养技术技能人才和支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准。三是建立健全技能人才发展通道与待遇保障机制，通过健全技能等级认定、职业资格认证和终身学习体系等方式，提高技术技能人才的社会地位和经济待遇，形成多样化成才的社会氛围。

第四，优化教育资源配置机制，提升公平性与适配性并重的公共服务能力。《建议》将教育资源配置机制的调整作为回应人口变化趋势、提升教育服务可及性的重要举措，提出要“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制，扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”。此外，《建议》还明确提出要“稳步扩大免费教育范围，探索将义务教育向学前、高中阶段延伸”。这些体现出通过拓展公共教育覆盖面增强教育系统持续供给能力与民生支撑功能的政策导向。这将为人民群众提供更加持续、稳定的受教育机会，有效降低家庭养育教育成本，以教育之力厚植人民幸福之本。

（三）以战略属性为基础支撑：更加有力支撑高水平科技自立自强和新质生产力

教育的“战略属性”，是教育强国的核心使命。党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑，首次提出了教育的战略属性，这是对教育在中国式现代化全局中角色的重大重塑。《建议》对教育改革的部署，有一个非常鲜明的特点，不是把教育作为一个单独的事业领域进行集中论述，而是真正把教育看作是国之大计、党之大计融入到几个重要板块中。《建议》在“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”科技板块提出要“一体推进教育科技人才发展”，并将其作为“十五五”时期经济社会发展的主要目标。这些表述直接将教育纳入支撑国家创新能力、科技突破与高质量发展的基础体系。综合《建议》相关部署，“十五五”时期教育战略属性的落实可概括为三个相辅相成的方面。

第一，为国育才，围绕国家战略需求建设高质量教育体系，培养拔尖创新人才。《建议》作出的多项任务安排包含几个关键发力点：一是从供需匹配逻辑出发，优化学科专业布局。要以国家重大需求为牵引，推动高校学科结构与科技前沿、产业发展和未来社会变革趋势高度对接，建立高校专业设置动态调整机制，为新质生产力供给学科专业对口的高质量人才。二是从系统分工逻辑出发，推进高校分类改革发展，构建分层分类型的高等教育体系。引导高校更加注重育人质量、社会贡献和科研创新，在不同领域不同赛道发挥优势、办出特色。与此同时，加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，聚焦优势学科适度扩大“双一流”建设范围。

第二，为科服务，通过强化教育系统的科研功能支撑更高水平科技自立自强。《建议》提出要“促进科技自主创新和人才自主培养良性互动，建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心”。高校是教育、科技、人才三者的交汇点，应充分发挥其战略功能，促进育人过程和科研活动的深度融合。未来五年，高校不仅要承担人才培养的任务，更要成为基础研究主力军和关键核心技术策源地，成为国家战略任务的承载平台。[5] 一是在高校内部打通科研活动和育人过程，优化研究生教育范式，强化以创新能力和实际问题解决为导向的培养方式。二是加强战略科技力量在高校的投入，强化高校与国家实验室、科研院所、创新平台、科技企业等资源的联动整合。

第三，深化产教融合、科教融汇，支撑新质生产力发展。《建议》指出：“畅通高校、科研院所、企业人才交流通道，激发创新创造动力活力。”教育、科技、人才三位一体的协同效能，最终能否转化为国家发展动能，取决于其与产业体系之间是否形成“大循环”而非“自循环”。未来五年，教育系统要真正实现与产业链、创新链的深度融合。[6] 一是高校在完成育人和基础研究的核心使命之外，也应更多承担技术转移、产业转化、技术服务等直接功能，实现育人与科研、学科与产业、基础与应用的深度融合。二是鼓励科研院所、企业深度参与人才培养全过程，包括专业设置、课程开发、实践教学、实训平台建设等环节，推动科技成果在教育体系内实现加速转化。

《建议》中，党中央明确号召全党积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，以历史主动精神克难关、战风险、迎挑战。这对未来五年教育改革发展特别具有针对性和指导意义。“十五五”时期是关键发力期，教育改革不能是简单的延长线，不能靠既有动力滑行，也不再是资源增加、项目扩围的延续性发展问题，而是要走向系统性跃升和质变。[7] 未来五年是一个非常关键的五年，会不可避免地要去“啃”教育强国建设的若干“硬骨头”。

（一）构建符合教育强国建设标准的教育资源配置机制

因学龄人口变化带来的教育资源配置问题，可能是“十五五”期间教育面临的最为突出和棘手的问题之一。《建议》也明确提出了这方面的任务：“健全与人口变化相适应的教育资源配置机制”，并特别强调要“扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”。学龄人口不断减少是不争的事实，教育资源也必须因此作出相应的调整。

教育资源调配是系统、综合的，具有复杂性。例如，如果据此就得出“教师过剩论”也是过于简单和误导。其一，虽然很多人看到幼儿园和小学在学规模在减少，但并没有看到高中和大学在未来数年将持续面临在学规模扩大的问题。从全国层面来看，预计高中在学规模要到2029 年达峰。高等教育学龄人口则将从2024年的7500万增加到2032年的9100万。总体来看，“十五五”期间教育系统面临的主要矛盾是资源供给不足，而不是资源过剩。其二，虽然很多农村地区确实出现了小规模学校，但也要看到大量学龄人口向发达地区、都市圈和较大城市迁移集聚的趋势。即使是义务教育阶段，这些地区的教师资源依然处于高度紧张的状况。

更重要的是，“教师过剩论”误解了教育强国新阶段的发展要求。党中央已经多次强调，接下去要重点解决的是“上好学”的问题。按照既有的生师比标准来配置教师，这说明很多人还是把教育强国看作是教育大国的简单延长，没有深刻认识这是一个系统性跃升和质变，没有准确把握教育大国阶段与教育强国阶段基础教育的显著区别。

因此，教育强国背景下，教育资源配置应从“基本保障型”向“质量提升型”转变。“十五五”时期教育资源配置改革的关键，在于打破传统的线性投放逻辑，确立以教育强国标准倒推资源配置的新机制。在考量教育质量提升需求的前提下，逐步重构生师比、生均经费等指标体系，建立适应强国目标的资源基准线，推动资源配置从人口逻辑转向战略逻辑。与此同时，建立学龄人口动态监测和预警机制，通过数据建模、情境预测、滚动评估等手段，提升资源配置的前瞻性与灵活性。健全跨区域、跨学段、跨资源的统筹协同机制，推动从“属地分割”向“流动统筹”转变，引导教育资源跟着需求走。

（二）搭建好一体推进教育科技人才发展的运行机制

一体推进教育科技人才发展的具体运行机制、实施路径到底有哪些？“十五五”期间这个问题必须有新的突破，只有这样，才可能在2035年如期建成教育强国。也因此，《建议》明确提出“统筹教育强国、科技强国、人才强国建设”。

尽管教育、科技、人才三者具有高度关联性，但在现有体制中，长期由不同职能部门分头管理，仅“人才工作”就可能涉及教育、科技、人社、组织、民政等部门。在具体实践中，高校、科研机构、企业等参与主体众多。不同部门和主体在目标设定、工作周期、政策工具等方面存在差异显著，沟通不充分、共享不到位等问题难以避免。未来五年，推进教育科技人才一体发展，亟须从战略牵引走向执行闭环，破解“各干各”的问题。《建议》对解决这个问题提出了思路和方向，那就是“建立健全一体推进的协调机制，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动”。

第一，强化规划衔接，构建教育科技人才一体化规划体系。建议探索制定统一的“教育科技人才发展规划”，突破各部门分块规划、各自为政的惯性做法，形成通盘考虑的协调机制。同时，可建立跨部门规划审议机制。在规划制定时，由相关部门共同参与论证与审议，确保三者在发展方向、任务体系与推进节奏上形成一致性和协同性。

第二，强化政策协同，设立跨部门协调机构。在规划衔接的基础上，政策协同是确保规划安排能够真正落地的关键之一。通过设立跨部门领导小组或协调机构，统筹教育、科技和人社等相关部门，确保政策的协同推进。该协调机构应承担这些关键职责：对涉及教育、科技、人才的重大改革进行统一论证与协调；统筹中央与地方的政策节奏和重点方向；推动跨部门数据共享、信息互通，从而提升改革效率；明确各部门责任分工，避免政策叠加、重复建设或相互掣肘。这种跨部门协调机制不仅应涵盖中央部门，也应在地方政府层面设立配套机制。同时，要完善一体化发展的领导体制机制、政策法规体系等。

第三，强化资源统筹，让教育资源配置嵌入国家科技与产业布局。《建议》明确提出强化资源统筹，其核心含义在于，科技创新与产业发展不能在已经成型后再“回头找人才、回头找教育资源”，而是要让人才培养体系和教育投入在产业布局之初就同步规划、同步建设。也就是说，当国家布局战略性新兴产业或重大科技工程时，应同步考虑所需人才规模、人才结构、学科专业布局等，并规划好对应需要的教育经费、战略科技资源等供给。通过资源统筹，教育不再是产业发展与科技突破的后置因素，而应成为推动新质生产力发展的先导变量。国际经验显示，美国高校与国家实验室合作紧密，国家实验室有超过40%的科研经费通过高校执行，超过1/3的国家实验室附属于高校。这种资源统筹的模式能够使高校科研更加聚焦战略任务，也强化了教育系统对高层次人才培养的支撑力。

第四，强化评价联动，以合理的评价机制对齐各方利益。这着眼于从根本上消解高校、科研机构与企业之间评价标准不一致、激励机制不协同的问题。首先，要突破目前重论文、重项目、重头衔的评价方式，逐步形成以创新贡献、人才培养质量与应用价值为导向的一体化评价标准。其次，要建立相互协同的评价激励机制。我国香港特别行政区的“研究配对补助金计划”要求所有申请者都要与产业结合，只要高校的科研项目获得了产业界的支持，便可按照相应比例申请政府经费资助。通过这种评价牵引的方式，能够促使政府、高校、企业和科研人员形成目标契合、行为对齐的合力。[8]

（三）建立引育世界优秀人才的生态系统

在全国教育大会上，习近平总书记指出，我们要建成的教育强国应当具有强大的国际影响力。[9]《建议》明确提出要“建设具有全球影响力的教育中心、科技中心、人才中心”，并将“深化国际交流合作，建立高技术人才移民制度，引育世界优秀人才”列为重点任务。

在新一轮全球科技竞争与人口流动背景下，世界范围内高层次人才的跨国迁移呈现加速趋势，中国正成为重要的国际人才目的地之一。第七次全国人口普查数据显示，港澳台及外籍在华人员已超140万人，其中70多万人来自就业、商务与学习场景，相较于六普数据增长21.6%，反映出国际人才在中国发展的意愿正在加强。基于人口结构与文化传统，我国难以复制英美式的大规模移民模式，但可以预见，将有相当比例的境外人士及其家庭在中国学习、工作、定居，这是教育强国建设必然面临的新趋势。从国际经验来看，在日本东京，有3.44%的居民是外国人，在爱知县也有超过3%的人口是外国人。2021年，东京大学共有28631名学生在读，其中留学生4205名，占比14.7%。[10]

这意味着，在教育强国建设的起点阶段，我国教育必须具备全局意识与国际视野，做好制度设计和长远规划。扩大教育对外开放，不仅是要加强教育系统本身的国际交流合作，更是我国整体人才战略、创新体系建设的重要支点。一方面，要加快建设世界顶尖大学，提升对全球优秀人才的吸引力。国际经验显示，高等教育发展是建设世界教育中心、科技中心、人才中心的重要条件。一项实证研究基于2013—2021年全球38个国家数据发现，高等教育能够直接显著正向作用于世界重要人才中心和创新高地建设。[11] 未来五年，必须进一步提升“双一流”建设水平，聚焦人工智能、生命科学、新能源与材料科学等战略领域，加快建设全球领先的优势学科和交叉平台，使高校成为国际科学家愿意加入、青年人才愿意发展、优秀学生愿意就读的学术高地。另一方面，要构建多样化教育生态系统，让国际人才“愿意来、留得住”。我国教育系统的多样化水平将关系到国际人才家庭在华的长期发展意愿，在一定程度上决定了我国国际人才政策的可持续性。